Altenhilfestrukturgesetz im Berliner Abgeordnetenhaus – Was lange braucht wird nicht unbedingt gut
Langer Vorlauf
Die Ausgangslage ist bekannt: Nach § 71 SGB XII "soll" alten Menschen Altenhilfe gewährt werden. Nach Auffassung der kommunalen Spitzenverbände gibt es bei einer Soll-Aufgabe im Gegensatz zu Aufgaben der Daseinsvorsorge keine Verpflichtung zur Gewährleistung einer bedarfsgerechten Versorgung, vielmehr bestehe bei den konkreten Maßnahmen ein erheblicher Ermessensspielraum. Den hat auch ein von der BAGSO in Auftrag gegebenes Gutachten im Wesentlichen bestätigt (Beitrag vom 6.12.2022).Das schließt aber nicht aus, dass die einzelnen Bundesländer in ihren Ausführungsgesetzen zur Altenhilfe nach dieser Bundesvorschrift verbindlichere Regelungen treffen.
Genau das hatte die Berliner Senatsverwaltung am 1. Oktober 2024 aus Anlass des Internationalen Tags des älteren Menschen in einer Pressemeldung bestätigt. Die Vorgeschichte ist in meinem Beitrag vom 1.10. 2024 zusammengefasst:
- Schon 2019 hatten der Landesseniorenbeirat und die Landesseniorenvertretung einen Entwurf vorgelegt.
- Der rot-grün-rote Senat hat 2021 ein solches Gesetzesvorhaben in seinen Koalitionsvertrag aufgenommen und den Landesseniorenbeirat mit einem Dialogprozess beauftragt.
- Dieser hat dann zusammen mit der Landesseniorenvertretung in einem zweijährigen Diskussionsprozess unter wissenschaftlicher Begleitung einen Gesetzesentwurf mit dem Titel "Gutes Leben im Alter" erarbeitet und im April 2023 der neuen schwarz-roten Senatsverwaltung übergeben.
- Diese hat 2023 zur Vorbereitung eines Gesetzesentwurfs eine „Gerontologische Expertise zur Identifizierung von Einzelleistungen nach § 71 SGB XII" und ein Gutachten zu den „Anforderungen an eine landesgesetzliche Regelung für eine versorgungssichernde Altenhilfe-Infrastruktur und -planung im Land Berlin" in Auftrag gegeben.
- Weil noch detaillierte Kostenberechnungen und Abstimmungen verschiedener Ressorts erforderlich waren, wurde die Vorlage eines Entwurfs für 2025 angekündigt, der dann 2026 verabschiedet werden sollte.
Dazu ist jetzt der erste Schritt getan, indem ein Entwurf in das Abgeordnetenhaus eingebracht und dazu für den 11.Mai eine kleine Anhörung im Rahmen einer regelmäßigen Ausschusssitzung anberaumt worden ist. Diese Sitzung kann im Live-Stream verfolgt und später im Archiv aufgerufen werden.
Das Strukturgesetz regelt Strukturen: Zuständigkeiten, Planung und Überprüfung
Wie der Name sagt, regelt dieser Gesetzentwurf die Strukturen der Altenhilfe in Berlin als gemeinsame Verantwortung der dafür zuständigen Stellen in der Senatsverwaltung und den Bezirken.
Die erste Frage dürfte sein, wie das kritisierte „Soll" in §71 jetzt in dem Entwurf interpretiert wird. Nach § 9 (1) sind die Leistungen der Altenhilfe nach § 71 SGB XII "grundsätzlich zu gewähren." Laut Begrünung soll damit klargestellt werden, „dass es sich bei den Leistungen der Altenhilfe nicht um freiwillige Leistungen handelt, sondern um Leistungen, die nach pflichtgemäßem Ermessen zu gewähren sind."… „Der Träger der Sozialhilfe ist zu bedarfsgerechter Altenhilfe grundsätzlich verpflichtet, unter Berücksichtigung vorrangiger Leistungen und der gesetzlich genannten Voraussetzungen. Begründete Ausnahmen sind möglich." Von dem „Anspruch" auf Altenhilfeleistungen, wie er in dem Entwurf aus dem Dialogprozess vorgeschlagen wurde, ist diese Formulierung meilenweit entfernt und dürfte die Initiatoren kaum zufriedenstellen.
Sehr viel verbindlicher als ein „grundsätzlich" ist die uneingeschränkte Verpflichtung aus Absatz (2)
"Die für Altenhilfe zuständige Senatsverwaltung und die für Soziales zuständigen Ämter der Bezirke wirken gemeinsam auf die sozialräumlich ausgerichtete und ausreichende Versorgung mit Altenhilfeleistungen hin. Sie nehmen die dafür erforderliche Planungsverantwortung auf Grundlage der Landesaltenhilfestrukturplanung und der bezirklichen Altenhilfestrukturplanung gemeinsam wahr."
Der zentrale Begriff ist „ausreichende Versorgung".Darauf sollen die genannten Stellen nicht nur hinwirken, sondern sie tun es, weil sie mit dieser Regelung dazu verpflichtet sind. Für dieses Ziel wird in den folgenden Absätzen ein Planungsverfahren als Weg dahin vorgegeben.
Das Planungsverfahren
Wenn ich die Regelung richtig verstehe, sind die Leistungen der Altenhilfe nach gemeinsamen Vorgaben alle von den Bezirken zu gewährleisten. Die Senatsverwaltung stellt nach Absatz (3) mit Inkrafttreten des Gesetzes Grundsätze und Maßstäbe für die bezirkliche Planung auf. Erstmalig nach fünf Jahren und dann alle zehn Jahre erstellt sie einen Bericht über die gesamtstädtische Bedarfsdeckung und Wirksamkeit. Nach Absatz (4) stellen die Bezirke erstmals nach drei Jahren eine bezirkliche Planung nach diesen Grundsätzen auf, danach alle fünf Jahre. Sie schaffen dafür jeweils eine gesonderte Organisationseinheit.
Das klingt auf den ersten Blick strukturell sinnvoll. Aber m. E. sind die Fristen überraschend lang und vor allem fehlt in dem Verfahren ein wesentliches Element.
Der Kern der Gesetzesänderung ist das Planungsverfahren und das sollte detaillierter vorgegeben werden
Dazu bietet sich die übliche Schrittfolge bei Verfahren der Sozial- und Pflegeplanung an:
- Ziele definieren,
- Bedarf ermitteln (qualitativ und quantitativ),
- Angebotserhebung / Bestandsaufnahme,
- Bedarfs-Angebots-Vergleich (Gap-Analyse),
- Ziel- und Maßnahmenplanung,
- Umsetzung,
- Evaluation /Wirkungsanalyse.
Eine Bedarfserhebung und eine Bestandsaufnahme werden bisher nicht erwähnt. Aber erst wenn auf bezirklicher Eben als Ausgangspunkt der Planung eine Bedarfs- und eine Angebotserhebung stattfinden, kann die Bedarfsdeckung und Wirkungsanalyse nach Absatz (3) auf gesamtstädtischer Ebene überhaupt fachgerecht vorgenommen werden.
Keine Beteiligung?
Auch fällt auf, dass es kein einziges Wort zur Beteiligung an der bezirklichen Planung in diesem Entwurf gibt. Denn die vorgesehene Veröffentlichung kann nicht als Beteiligung bewertet werden. In dem Entwurf aus dem Dialogoprozess steht: „Die Bezirke erstellen unter Beteiligung der bezirklichen Seniorenvertretung, der Seniorenorganisationen und Wohlfahrtsverbände sowie nach Beteiligung und Befragungen der älteren Menschen zu Beginn der Legislaturperiode eine bedarfsorientierte und sozialraumbezogene Altenhilfeplanung …“.
Nach so langer Zeit und so vielen Vorarbeiten bleiben nach meiner Ansicht diese knappen Strukturregelugen weit hinter den Erwartungen zurück. So wird die Altenhilfe in Berlin nicht zukunftsfähig gemacht. Ich muss leider sagen, das ist ein bürokratisches Gerüst, in dem wesentliche Stützpfeiler fehlen und vor allem jegliche inhaltliche Orientierung.
Das Gesetz regelt Strukturen,…aber keine Inhalte
Laut Absatz (1) beziehen sich die im Weiteren geregelten Verantwortlichkeiten und Planungen inhaltlich auf die „Leistungen der Altenhilfe nach § 71 SGB XII….". Das sieht auf den ersten Blick logisch aus, denn es handelt sich ja um ein Ausführungsgesetz zu dieser Bundesvorgabe. Aber auf den zweiten Blick ist dies kein Ansatz, um die Altenhilfe in Berlin zukunftsfähig zu machen. Denn die dortige Aufzählung geht zurück auf § 75 Bundessozialhilfegesetz aus dem Jahr 1962. Ich habe mehrfach kritisiert, dass die Herausforderungen durch die Digitalisierung völlig fehlen. In der Fachliterarur wird generell ein zugrundeliegendes überholtes Gesellschaftsbild kritisiert, in dem Diversität, Kultursensibilität, Einsamkeit und andere heute die Altenarbeit in der Praxis prägende Aspekte fehlen.
Auch die Aufgaben der nach Absatz (5) zu bildenden Organisationseinheit werden nur durch die in § 71 genannten Altenhilfeleistungen definiert.
Fehlinterpretation des § 71 SGB XII
Die direkte und ausschließliche Definition des Gegenstandsbereichs über die Altenhilfeleistungen nach § 71 SGB XII ist nicht nur ein strategischer Mangel, sondern auch ein handwerklicher Fehler. Denn rechtlich entscheidend ist nicht die Aufzählung der sechs Leistungen in Absatz (2), die mit „insbesondere“ beginnt und damit deren beispielhaften Charakter zum Ausdruck bringt. Entscheidend ist die zielbezogene Definition in Absatz (1): "Die Altenhilfe soll dazu beitragen, Schwierigkeiten, die durch das Alter entstehen, zu verhüten, zu überwinden oder zu mildern und alten Menschen die Möglichkeit zu erhalten, selbstbestimmt am Leben in der Gemeinschaft teilzunehmen und ihre Fähigkeit zur Selbsthilfe zu stärken.“. Eine zielbezogene Definition ermöglicht die Anpassung, Änderung und Erweiterung geeigneter Leistungen der Altenhilfe angesichts sich ändernder gesellschaftlicher Verhältnissen und daraus resultierenden Änderungen des Bedarfs Das hat der Bundesgesetzgeber erkannt, und deshalb mit „insbesondere" den nicht abschließenden Charakter der Aufzählung kenntlich gemacht.
Ich halte es daher für unverzichtbar, dass in Absatz (1) dieses Entwurfs die Definition aus § 71 Abs (1) übernommen wird und die Offenheit in Bezug auf jeweils zu planenden Maßnahmen zum Ausdruck gebracht wird.
Verordnungsermächtigung statt Auflistung
In den Initiativ-Entwürfen waren die Leistungen der Altenhilfe aus dem § 71 noch weiter differenzierter aufgelistet. Das gerontologische Gutachten hat viel Arbeit darauf verwendet, die vielfältigen Leistungen zu kategorisieren und zu priorisieren – dabei die Förderung der digitalen Teilhabe übersehen. Ich kann verstehen, wenn sich ein Gesetzgeber schwer damit tut, einen umfangreichen Leistungskatalog in ein Gesetz aufzunehmen – nicht zuletzt weil mit jeder Leistung auch Kosten verbunden sind. Aber die zu planenden Leistungen alleine über die Aufzählung in § 71 (2) zu definieren, steht dem Ziel einer „bedarfsgerechten Versorgung“ entgegen. Ein solcher Leistungskatalog muss in den einzelnen Planungsperioden erstellt werden. Dafür sind Verordnungen das geeignete Instrument.
In Absatz (3) findet sich ein Satz zur inhaltlichen Orientierung der Planung, der keine Klarheit, sondern eher Irritation schafft.: “Präventionsangebote, insbesondere zur selbstbestimmten Teilnahme am gesellschaftlichen Leben und zur Stärkung der Fähigkeit zur Selbsthilfe, sind besonders zu berücksichtigen." Das kommt mir etwas beliebig und sprachlich auch seltsam vor: Was sind Präventionsangebote zur Teilnahme am gesellschaftlichen Leben? Darauf kann gut verzichtet werden. Stattdessen sollte nach der erweiterten Definition in Absatz (1), die Anpassung an die gesellschaftlichen Verhältnisse im 21 Jahrhundert mit den Trends der Digitalisierung und Diversifizierung ausdrücklich benannt und eine Verordnungsermächtigung und -verpflichtung aufgenommen werden. Bei den Planungsprozessen und den Fünf- und Zehnjahresfristen sollte dann ebenfalls die Anpassung an den gesellschaftlichen Wandel ergänzt werden.
Und wer zahlt?
Wenn ich es richtig mitbekommen habe, war in dem gesamten Prozess immer die Frage, wenn die Senatsverwaltung Grundsätze und Maßstabe vorgibt und eine Rahmenplanung, die die Bezirke umsetzen sollen, wie sollen die Bezirke das finanzieren können? Dass die stärkere Verpflichtung und das Planungssystem zu mehr Maßnahmen vor Ort führen werden, ist gewiss, zusätzliche Mittel hingegen wohl eher nicht. Ich hätte erwartet, dass in dem Entwurf etwas zur Finanzierung geregelt wird. Vielleicht ist das ja anderswo geklärt. Aber ohne die erforderliche finanzielle Ausstattung der Bezirke sind keine wesentlichen Verbesserungen für die älteren Menschen zu erwarten, die mit dem Gesetz angestrebt werden.